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破产企业债务清偿率低的成因及对策——兼论破产立法的完善
导读: 随着社会主义市场经济的快速发展，企业破产不再是冷僻的话题，特别是1994年10月国务院决定在18个城市进行国有企业破产试点以来，企业破产步伐加快。据有关部门统计，1994年全国破产案件立案总数高达1625件，超过了自…
随着社会主义市场经济的快速发展，企业破产不再是冷僻的话题，特别是1994年10月国务院决定在18个城市进行国有企业破产试点以来，企业破产步伐加快。据有关部门统计，1994年全国破产案件立案总数高达1625件，超过了自1998年11月1 日《中华人民共和国企业破产法（试行）》生效以来历年破产案件的总和，（注：曹思源：《破产立法在中国的发展》，《学术研究》1996年第4期。 ）而且近两年这种势头有增无减。作为保障债权人充分享有债权的最有效的一种手段，企业破产理应得到债权人广泛支持，然而现实并非如此，许多债权人（特别是银行）对企业破产已到了谈虎色变的地步，有的银行甚至以实行破产高风险区信贷制裁策略来对付企业破产，以致产生了一种债务人希望破产债权人害怕破产的怪圈。在每年上千件的破产案件中，申请人大多为债务人，而债权人申请破产的案件则寥寥无几。
以审理破产案件较好的上海市为例，该市法院1997年审理破产案件27件，债务清偿率平均也仅有5.01％，最高的也只有16.3％。（注：上海市高级人民法院：《规范破产，为企业优胜劣汰提供司法保障》，《人民司法》1998年第5期。）造成破产债务清偿率低的原因， 笔者认为主要有以下几点：一是破产企业原经营管理不善，使得企业资产大量流失，导致可供清偿债务的破产财产所剩无几。二是破产企业的资产在破产期间因管理不力、评估不公等原因而大量流失，导致清偿债务的能力下降。三是职工安置费用来源于破产财产，几乎占空了破产财产，导致其它债权无法清偿或不能得到充分清偿。四是破产费用过高。武汉市青山区某造船厂的破产费用为78.9万元，占其破产时帐面资产的9.5％。该市某棉纺厂破产时帐面资产为7456万元，破产费用却高达490万元，占其资产的6.57％。破产费用过高而且缺乏有效监督，严重影响了债权人权益。（注：唐向文：《国有企业破产问题与银行对策——兼论国有企业破产的立法建议》，《农村金融研究》1996年第5期。 ）五是地方保护主义的存在，严重危害了债权人利益。前两年，某大城市的一个破产欺诈案件颇具典型意义。该大城市的百货批发站长期以来经营不善，严重亏损，资不抵债，早就到了不能清偿到期债务的地步。该企业将价值2313万元的剩余财产的95％即2217万元抽出去另行注册一家新的企业。新企业的全部营业场所、设备、工作人员均出自老企业，老企业变成了一个空壳子。半年之后便以经过变更之后的老企业（只剩下5 ％的财产）在当地中级人民法院申请破产，这起抽逃资金的破产欺诈案，不仅经过该市人民政府商业委员会、市工商局和市国有资产管理局的批准认可，更为严重的是得到了当地中级人民法院的支持。（注：曹思源：《破产立法在中国的发展》，《学术研究》1996年第4期。 ）如不是最高人民法院即时予以纠正，所有债权人的利益都将得不到保护。六是破产企业的债权清收不力，在破产企业的资产构成中，债权可占相当大的一部分，有的企业也往往因大量的债权回收不了而使企业资金周转不灵、经营不善而导致破产。而在破产案件的审理中，破产企业的债权往往大部分收不回来或根本无法回收。原因主要有三：一是帐面债权多，实际有效债权少。不少企业的领导和经营人员缺乏必要的法律意识，不少债权不及时催讨，致使超过诉讼时效，丧失法律的保护，更有的连一纸合同、一张欠据都没有，使得清收债权没有依据。二是破产案件工作量大，破产企业的债务人往往人数众多，分散的地域又广，受时间、财力的影响，很难一催讨到位。三是主观上重视不够。特别是破产企业认为即使债权清收回来，自己也得不到，何须白费力气，导致催要债权的积极性不高。更有甚者，有的企业的经营人员在经营中原本就有违法行为，害怕追讨追出问题来，于己不利，所以也不愿追讨债权。
如何解决破产债务清偿率低这个问题，直接关系到破产立法的宗旨能否从根本上得以实现，也是新的破产立法首先要解决的问题。笔者认为，只要在破产立法和相关法律中完善一些制度，就能有效地改变这种现象。
完善破产管理人制度
破产程序是对破产债务人财产的概括的执行程序，只有加强对破产财产的管理，才能实现对债权人利益的全面保护，所以破产程序进行的首要问题就是要建立高效、精干的破产管理人制度。（注：邹海林：《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版。）破产管理人是指根据破产法的规定，由法院（或法定权力机关）指定或债权人会议选任，对破产债务人的财产实施占有、清理、估价、变卖和分配的人或机构。我国目前的破产法中称之为清算组成清算组织。《中华人民共和国企业破产法》（试行）第24条：“人民法院应当自宣告企业破产之日起15日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要的民事活动。”“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门或专业人员中指定，清算组可以聘任必要的工作人员。”《中华人民共和国民事诉讼法》第201条也作了相似的规定。由此可见， 目前我国破产立法中破产管理人也就是清算组或清算组织，但由于目前立法中对清算组（或清算组织）的法律地位、权利义务和法律监督都没有作出明确的规定，严重影响了其有效行使对破产财产进行保管、清理、估价、变卖或分配的职能，特别是缺乏对清算组的法律监督，受地方保护主义的影响，往往不能公正执行其职责，使破产财产流失（或灭失），以致损害债权人利益。笔者认为，在破产立法中应对破产管理人作如下法律规定：
第一，统一使用“破产管理人”这一法律术语，使其在行使清算职能时与公司清算人员相区分，同时也更能贴切地反映破产程序中清算人员的性质和职权。第二、明确破产管理人的职责。即破产管理人依法享有的权利和应承担的义务。破产管理人的权利很多，但根本上有五点：一是接管破产财产；二是保管和清理破产财产；三是依法进行必要的民事活动和辅助活动；四是变价和分配破产财产；五是获得相应的报酬。在享有这些权利的同时，破产管理人也应承担相应的义务。而在现行的破产法中，基本上没有作出规定，只是在最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法〉（试行）若干问题的意见》第52条中规定：“清算组对人民法院负责并且报告工作，接受人民法院监督，清算组有损害债权人利益的行为或其他违法行为，人民法院应当纠正，并可以解除不称职的清算组成员职务，另行指定新的成员。”而没有具体明确如清算组成员“犯了错误”具体应承担的法律责任，缺乏对其行使职权的有效监督，导致滥用职权，损害债权、债务人利益。所以，在破产法中对破产管理人的义务也应相应地作出规定。总的说来，应当如实、依法、公正地行使权利，不得损害债权人、债务人或第三人的利益，如因故意（如在资产评估中故意压低价格）或重大过失（如在管理破产财产中因疏忽大意导致破产财产遭受人为的或意外的损失）损害了债务人或债权人的利益，应负责赔偿，并以自己的财产承担赔偿责任。
第三，破产管理人的选用。我国现行的破产法在破产管理人的选用上存在着众多的弊端。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》第50条规定：“成立清算组以前，人民法院商同同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定清算组成员。”在实践中，这些人员的工作大多是消极的，因为他们虽为清算组成员，却有各自的本职工作，当其在清算组的工作与其所在单位的工作发生冲突时，不可能苛求他放弃本职工作，因为他们的切身利益（职务升迁、工资待遇等）都由其所在单位决定。而且有的部门从部门保护主义出发，不愿让本单位的骨干力量派出，更多的是让本单位不能独挡一面的比较清闲的人员派出参加清算组，这势必影响清算组的工作效力，尤其是让破产企业的主管部门派员参加清算组，使得破产案件的审理蒙上一层保护债务人的阴影。（注：刘建华：《论我国破产管理人制度的完善》，《审判研究》1998年第5期。 ）更何况这样的清算组也不能如前文所说的那样承担赔偿责任。所以，在破产立法中应将上述的规定删除，将选任破产管理人的权力交给法院，由他们根据案件的具体情况，从律师、注册会计师、公证员、企业管理人员、银行家、拍卖师、政府官员以及其他适合担任破产管理人的人员中选任。（注：邹海林：《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版。）破产管理人可以是自然人，也可以是法人。
第四，破产管理人执行职务的报酬。由于我国现行破产法中的破产管理人（清算组成员）都有其相应的岗位，并有固定的工资收入，所以没有对破产管理人执行职务的报酬加以规定。原则上破产管理人的报酬由法院加以确定，在德国、日本、韩国以及我国台湾地区的破产法中都是这样规定的。由法院依据破产案件的规模、复杂程度、破产管理人任职时间的长短、清算事务的劳动强度等具体因素决定。（注：邹海林：《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版。）具体的可以比照诉讼费收费标准以及资产评估、拍卖等人员的日常收入等因素来确定具体的报酬标准。
只有完善了破产管理人制度，才能使破产管理人在行使职权时有法可依，对其进行法律监督时做到违法必究，使他们在行使职权时真正做到依法、公平、公正，切实保护债权人的合法权益。
完善追加分配制度
破产财产最后分配完毕或者破产程序终结，又发现可供分配的破产财产时，经法院许可而实行的补充分配，称为追加分配。这在我国现行的破产法中也有相应规定。如企业破产法（试行）第40条规定：“破产企业有本法第35条所列行为之一，自破产程序终结之日起一年内被查出的，由人民法院追回财产，依照本法第37条的规定清偿。”同法第35条规定了法定的破产无效行为，第37条规定了破产财产分配方案的备制分配顺序和公平原则。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》第73条规定：“破产程序终结后发现的破产企业的财产请求权，由破产企业的上级主管部门行使。追回的财产，由人民法院依照企业破产法第37条的规定清偿。如财产较少，人民法院认为无再行分配的必要，可归破产企业的上级主管部门。”这些法律规定，不但在可供追加分配的财产“限定”方面，适用范围过于狭窄，而且也没有真正体现追加分配的实质。规定破产企业的财产请求权由破产企业的上级主管部门行使，则显然排斥了破产债权人等其它利害关系人的请求权人地位。迫加分配实际上是为破产债权人的利益所为，破产债权人当然应当有权请求人民法院追回财产，实施追加分配；与破产债权人有同一或者优先地位的其它请求权人，亦同样如此。（注：邹海林：《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版。）在实践中，破产财产最后分配完毕后，足以导致实施追加分配的原因众多，可供追加分配的财产种类也很多，并不以破产债务人为破产无效行为所转让的财产为限。笔者认为，下列财产也可作为可供追加分配的财产：（1）对于有异议或者涉讼未决的债权， 在破产分配时提存的分配额，于破产最后分配或者破产程序终结后，债权人败诉或者部分败诉的，已提存的分配额或者多于债权受偿的余额；（2 ）因为破产管理人的错误等原因，支付了不应支付的款项或者承认的权利，应当回归于破产财产，实施追加分配；（3 ）破产财产在破产最后分配实施前仍然不能收取的，或者不能变现又无法实物分配给债权人的，（如特种产品的流水线）在破产最后分配或者破产程序终结后进行分配的；（4 ）对于有异议的或者涉讼未决的破产债务人的对物的所有权（含土地使用权和无形资产等）在破产最后分配或者破产程序终结后，债务人胜诉或者部分胜诉的，此财产应予收回参加追加分配；（5 ）因时间原因或其它客观原因暂时无法清收的债务人的债权和债务人的债务人（指破产债务人对其享有债权的人）因受偿还能力所限允诺延期给付的债权在破产财产最后分配或者破产程序终结后清收回来的，也应实施追加分配；（6 ）因其他原因开始未被发现，应用于破产分配的财产，于破产最后分配或者破产程序终结后被发现的，也应实施追加分配。此外，现行破产法对实施追加分配的期间限制（即破产程序终结后一年内）也过于机械，应扩展为两年，与民事诉讼法关于债权保护的诉讼时效的期限相一致，以维护立法上的统一性。同时对本文所提到的可追加分配的财产的第（1）、（4）、（5）条则不应受此期间的限制。
新的破产法只有对可供追加分配的财产的范围以及破产企业的财产请求权人的范围作出相应的规定，才能在最大限度上保护请求权人的合法权益。
关于职工安置问题
职工安置在西方国家的破产法中几乎从不言及，而在我国目前情况下，职工安置却是破产案件的审理中首先要解决的问题，也是最难解决的一个问题，更是与债权人的利益冲突最大的一个问题。笔者在前文中述及到，目前破产企业的职工安置几乎全由清算组承包下来，安置费用也是从破产财产中提前列支，有的甚至是高标准列支。不少破产企业的资产往往在提取安置费用后已所剩无几，然后再按清偿顺序进行清偿，就使得债权人的希望常常只能成为泡影。所以，这也是所有的债权人（特别是银行）反响最大的一个问题。为此，中国农业银行总行办公室的唐向文同志曾特别撰文对此谈了自己的看法。他认为，由于历史的原因，国有企业职工的收入并不是其劳动力价值的反映。同时国有企业的法人资格与现代公司制下的法人资格是有很大区别的，国家为实现工业化而对国有企业的过多索取与国有企业以其法人财产为限承担民事责任显然有悖。所以，国家对国有企业的这种“体制性破产”理应承担一部分责任。国有企业职工安置费（非社会保险费），应是国家对职工尤其是老职工的历史债务。这种历史债务在破产财产中强行列支，甚至是高标准列支，实质是侵害了债权人的利益。（注：唐向文：《国有企业破产问题与银行对策——兼论国有企业破产的立法建议》，《农村金融研究》1996年第5期。）所以，他认为，应该设立企业破产基金， 用于破产国有企业的职工安置。笔者对此观点持赞同态度，但问题在于这笔基金从何处产生，长期以来，我国国有企业实行的是低工资、低福利。该提的社会保险基金，有的提的很少（如养老基金），有的根本没提（如失业安置基金）。可以说，长期以来国有企业职工给国家做出了超负荷的贡献，他们自身本该得到的报偿中的一部分也被作为利润上缴给财政，让国家支配了，现在他们其中有些人一旦失业，国家不管显然不行；国家完全把他们包下来也办不到；用破产财产（从某种意义上讲已是债权人的财产）来安置破产企业（债务人）的职工显然是不合情理的。有的人认为，国有企业的职工安置基金主要应从出售国有土地使用权的收入中提取，出让土地使用权得到的收入是地方政府的收入，而职工处于失业状态下构成的社会压力主要也是地方承担。因此，地方政府用这笔收入来解决当地失业职工的安置问题，减轻自己在这方面的压力，应该讲也是一种平衡，是完全合理的。（注：曹思源：《破产立法在中国的发展》，《学术研究》1996年第4期。）1994年10月25 日国务院下发了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，1997年4月21 日又下发了《补充通知》，对职工安置问题也作了具体规定，即首先从出让土地使用权收入中支取职工的安置费用，不足部分，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支取。在目前情况下，这也许是解决职工安置问题的唯一途径。但我们还应看到这样一个问题，即当企业的土地使用权出让所得不足以安置职工时，还得用破产财产来安置职工，显然侵犯了债权人的合法权益。同时，如从处置设有抵押的财产中支付安置费用，显然与《中华人民共和国担保法》的有关条款相抵触，妨碍了抵押权人的优先受偿权，而行政法规不得与基本法相抵触则是一个普通法则，所以，国务院的两个通知在职工安置方面的规定就不能成为我国新的破产法的立法依据。事实上，笔者认为，职工安置问题只是我国在特定历史条件下所产生的，是计划经济向市场经济过渡过程中所产生的特殊问题。随着市场经济的进一步发展，社会保障体系的逐步完善，这本身就是一个迎刃而解的问题，这应是劳动法的调整范畴，而决不应作为破产法的调整对象。所以，新的破产立法中也不应涉及职工安置的问题。
建立审判监督机制
破产案件的审理，无论是适用企业破产法（试行），还是适用民事诉讼法中的破产还债程序，与其它案件相比都有以下三个共同特点：（1）破产案件由破产企业所在地人民法院管辖；（2）破产案件的当事人不特定，所有的破产企业的债权人及其债务人都可能成为破产案件的当事人，且当事人往往分布在全国各地；（3 ）破产案件是一审终结（或称—裁终结）。破产案件的三个特点说明，债权人利益如要得到充分保护，就特别需要受理法院能超越地域偏见，公平地审理和裁决。笔者认为，要解决破产案件审理中的地方保护主义问题，只要在破产案件审理的审判监督机制上略加完善即可，即变一审终结为二审终结，当事人对一审裁定不服可以提出上诉，前文所提到的那个大城市的中级人民法院的做法因最高人民法院的干预而得以纠正，已充分说明了上级人民法院对下级人民法院在审理破产案件时实施监督的有效性，也可作为笔者的“二审终结”设想的佐证。不过，因为破产案件的特殊性，对当事人能否提出上诉或在什么情况下可以上诉，还应作出相应的规定。笔者设想，如果破产管理人（或称清算组）提出的分配方案在债权人会议上得以通过，法院以此分配方案作出裁决的，不得上诉，如果分配方案未能得到债权人会议通过，而法院作出裁决的，当事人则可以提出上诉。但债权人的上诉必须符合一定的条件，即提起上诉的债权人的人数必须超过半数或者其所代表的债权额超过半数。当事人提起上诉，需对其主张提供证据，上级法院在审理时只需对破产案件的程序是否合法，以及当事人提出异议的部分和提供的证据所涉及的事实部分作必要的核查后，即可作出裁决，而不需要对破产案件的全部进行复审。
以上只是笔者结合如何充分保护债权人利益对破产立法的一些粗浅看法。笔者相信，随着破产立法的逐步完善，并辅之以相关法规，债权人的利益将得到更为充分的保护，也将最终真正地体现破产法的立法宗旨和立法意义。
