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我国的破产法诞生之后，对经济体制改革与市场经济建设起到重要的促进作用。但现行破产法存在立法思想陈旧、体系杂乱、适用范围过窄、重要制度缺失、政府不正当行政干预过重、缺乏可操作性、立法技术错误等问题，不能适应当前对社会关系调整的需要，影响破产制度的正确实施。所以，重新制定统一的新破产法，早已列入我国的立法规划之中。在新的破产立法中，在遵循市场经济的规律对债务关系进行传统的私法调整的同时，还需要运用经济法的理念，从社会本位的立场，维护社会整体利益，确保法律 的公平、正义、效率价值的实现。
一
我国的破产法兼具有民商法和经济法双重性质。在当前公、私法日益交融的情况下，法律部门的划分已呈现一定程度的相对性。同一部法律中可以同时存在具有不同法律部门属性的法律规范，可以有所交叉。如公司法、土地管理法等，既具有经济法的属性，也具有民商法的属性，可以从不同的角度研究，（注：参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年11月第1版，第137、138页。）破产法也是如此。
破产法最初产生的社会原因是为保护债权人的利益，解决在债务人丧失清偿能力时对 全体债权人的公平清偿。但随着社会的发展与进步，破产法的立法宗旨经历了从债权人本位——债权人与债务人的利益平衡本位——社会利益本位的变化过程。在现代社会中，债务清偿关系有时可能影响到他人利益乃至社会整体利益，尤其是涉及到公用企业、金融企业、超大型企业的破产，会影响到社会公众的利益，产生严重的失业等社会问题。故当代各国在法律上十分重视如何对陷入债务危机的大型企业的挽救，以避免因破产可能产生的社会负面作用。为此必须引入经济法的理念，需要国家的适当介入，从社会 本位角度维护社会整体利益，才能完成现代破产法的历史使命。
从各国破产立法的情况看，体现国家介入因素的制度主要有：对重整制度的设置，尤其是允许法院在部分利害关系人反对的情况下强制批准重整计划；当事人达成的破产和解，须经法院许可后生效；对特别行业如金融、电信、铁路交通、城市公共交通等公用行业企业的破产能力予以限制或排除，如美国破产法规定，保险公司、银行、作为公共承运人的铁路公司等不适用破产法；对破产人公法、私法上的资格、权利的限制；对债 务人破产后的剩余债务强制予以豁免等。
此外，有些原在传统破产法中已有规定的制度，在现代立法观念影响下也出现新的变化。如为破产的自然人保留其（包括其家庭）生活和工作所必需财产的自由财产制度虽早已产生，但是对其设立目的的认识却经历了不同阶段。其最初只是为债务人提供最低基本生活条件的保障，而在现代社会中，它已经被视为是要保障宪法要求的“健康而富有文化性的最低生活”，必须使破产人作为健全的市民有可能重新起步，并要求破产法院、破产管理人在考虑自由财产的范围时，应牢记该目的。（注：李永军：《重申破产法的私法精神》，载《政法论坛》2002年第3期，第29页。）这种对自由财产制度设置目的 认识的转化，就体现出经济法理念的影响。
破产是一种司法程序，国家的介入体现为通过立法借助法院对相关的法律关系进行调整。国家权力的介入，本身就是对当事人利益的一种强制调整，而在这种调整中必然会对不同当事人的利益有所增损。如法院对重整计划的强制批准，是在重整计划不能为各组关系人会议一致通过的情况下进行的，必然会对反对重整计划当事人的利益产生其自认为不利的影响。只要是承认维护社会整体利益的必要性，只要是在重整程序中允许法院依职权强制批准重整计划，就必然会存在上述可能。尽管社会整体利益与社会成员个人利益在相当程度上是统一的，但两者也会出现不能完全兼得的情况，必须作出取舍。在那些需要法律维护社会整体利益的场合，依据经济法的理念，就应当采纳有助于维护 社会整体利益的相关法律制度。
如果仅仅局限于从私法的角度考虑破产问题，难免会导致对国家介入调整社会整体利 益的制度采取怀疑或否定态度。但是，仅依赖传统的民商法理念，往往是难以实现维护社会整体利益目标的。近世民商法与古典经济学的理念是一致的，它们假定人都是理性的、经济的，人都有追求、维护自身利益的本能，具有竞争的冲动和能力，法律只要在形式上平等对待各社会成员，人们就会在意思自治的基础上达成各自利益的最大化，并在此基础上自发促成社会整体利益。也正是在这个意义上，学者们提出每个人是他自己幸福的最好仲裁者。所以，民商法是在维护个体合法权益、维护微观经济秩序的基础上追求公平与正义，但它只能顾及形式的公平与正义、“机会”的均等，而不必也无法考虑结果如何，是否达到整体的、实质的公平正义，是否对社会整体利益有所增益。但是，纯粹自由竞争、私人自治的结果必然导致不正当竞争与垄断，最终可能会毁掉市场经济自身。因此，当弊端累积到一定程度，社会整体利益必然会凸显出来，此时便须通过一定的社会系统工程并辅之以相应的法——经济法来刻意加以维护。社会整体利益缺乏天然的利益关心主体，多数人在多数情况下会争先恐后去分享它，而不会以同样的热情去维护它。历史早已证明，单纯的市场调节或民商法的调整是不足以维护社会整体利益的。（注：史际春、李青山：《论经济法的理念》，转引自人大报刊复印资料《经济法 学、劳动法学》2003年第8期，第31页。）
二
在破产立法中要体现社会本位，要维护社会整体利益，就需要国家权力的适当介入，但绝不允许国家错误的过度行政干预。所以，在新破产法中首先要力争彻底摒除现行破产法中存在的种种错误的行政干预问题。例如，限制破产原因的适用，规定企业不能清偿到期债务时，只有“因经营管理不善，造成严重亏损”的，才予宣告破产，从而导致最终被宣告破产的企业不是由法院依法决定，而是由企业上级主管部门或地方政府依行政命令决定；清算组主要由政府有关部门人员组成，形成对破产程序进行行政干预的合法渠道，纵容地方保护主义，损害债权人利益；国有企业整顿由其上级主管部门申请并主持进行等，均不符合市场经济的规律，严重背离了破产法的立法宗旨，干扰了破产制 度的正确实施，在新破产法立法中必须对之加以改变。
对国有企业是否继续实行特殊的破产政策，这是在新破产法立法中一个重要的争议问题。在现行的破产立法体系中，国家对破产案件的过度行政干预，在国务院“两通知” （注：即《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》。）中通过所谓 国有企业计划破产方式表现得最为严重。
依《破产法》规定及各国破产立法之通例，破产案件属法院的管辖范围。当事人是否提出破产申请应由其自行决定，收到破产申请后是否受理破产案件应由法院依法审查决定。但在国务院的“两通知”中，对国有企业的计划内破产实行预先报批的政府行政计划管理制度，这不仅使当事人尤其是债权人失去破产申请的权利，而且使人民法院也失 去了对破产案件是否受理的决定权。国家行政权力严重地侵害了司法权力。
在“两通知”中，国务院还规定了许多对计划内国有破产企业职工（应当说是对各级政府财政）的特殊救济措施，最关键的就是职工安置费用可以从破产企业所有财产中优先支付。根据《通知》规定，安置职工费用首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也首先用于安置职工。不足支付的部分，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。只有在破产企业所有财产拍卖所得安置职工仍不足的情况下，才按照企业隶属关系，由同级人民政府负担（由此可以看出，职工安置费用的最终承担者本应是各级政府）。破产企业离退休职工的离退休费和医疗费在当地养老保险、医疗保险社会统筹基金不足支付时，也按上述方法处理 .破产程序中职工的生活费也纳入破产费用范围。
对破产企业失业职工的救济、安置问题必须解决，但这些规定存在立法越权、与法律冲突、内容不合理、显失公平等严重问题。（注：参见王欣新：《试论破产立法与国企失业职工救济制度》，载《政法论坛》2002年第3期，第36页。）例如，破产企业的土地使用权（无论是无偿划拨取得还是有偿出让取得）及其他财产，即使已设置抵押等物权担保，变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人等优先权人。这与《担保法》的规定完全相违背，实际是用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制定的法律，宣告抵押等制度对国有破产企业无效，使债权人（包括银行）实际上没有任何办法可以保障其债权的安全。这种漠视法律、漠视债权人合法权益的作法，对市场经济秩序 会产生危险的破坏作用。
由于非计划内破产的国有企业及非国有企业不能享受上述优惠政策，这就造成了不同 国有企业的职工之间、国有企业与其他企业的职工之间，在享受破产救济方面因行政干预而人为造成的不平等。由于这种不平等本身没有任何法理依据可言，故实践中各地普遍存在超范围滥用优惠政策的现象，且屡禁不止，使债权人的利益受到严重损害，社会 经济秩序混乱。
“两通知”中这些错误的规定，假借破产之名，将本应由政府解决的问题、承担的费 用，强制转嫁由债权人承担，把破产当作政府解决国有企业亏损、安置失业职工、减轻政府负担的一种“由债权人买单”的廉价方式。实践中，一些地方、企业盛行破产逃债行为，与这种公然主张以安置破产企业职工为名、损害债权人利益的错误政策与利益导向有相当大的关系。由于社会配套制度不健全，在破产法实施初期，以适当的行政干预作为破产法平稳实施的润滑剂，并非不可，但政府干预的方向要与破产法的宗旨、原则相符，力度要适宜，不能形成错误的运行定势，否则必将对破产法的实施乃至将来新的 破产立法产生不利影响。
值得注意的是，在国务院上述规定中以维护社会利益、维护职工利益为名进行的行政 干预，其真正维护的并非是社会利益，而是渗透其间的各级政府部门利益，考虑的是如何解决政府自己的困难。这是与经济法理念相违背的，所以必须予以废除。社会整体利益是不同于各级政府部门利益的，后者的核心是统治利益、行政利益，二者性质有别，虽然在实践中可能是一致的，但也可能是矛盾的，所以不能将国家及其政治利益等同于社会整体利益，或将前者凌驾于后者之上。（注：参见史际春、李青山：《论经济法的理念》，转引自人大报刊复印资料《经济法学、劳动法学》，2003年第8期，第31页。）
对新破产法中应否规定国有破产企业的失业职工救济、安置等特殊问题，有两种不同 观点。目前的立法草案倾向于不在新破产法中直接规定，回避矛盾，而适用国务院的行政法规，实际上允许目前的政策延续使用。需指出的是，大多数人之所以同意在新破产法中作此规定，并不是认为在新破产法中真的需要这样的制度，而是考虑到不如此规定 ，可能会使新破产法的通过因某些人的不理解而遇到不必要的麻烦。
笔者认为，对破产企业失业职工的救济、安置问题必须妥善解决，在一定意义上，它体现着对社会整体利益的考虑，但这个问题不应在新破产法中规定，因为其根本不属于破产法的立法范围，而是社会保障法的调整范围。破产法并不是对破产企业失业职工的社会救济法。如果将这一问题直接或间接规定在破产法体系中，必然会造成立法体系与调整内容的混乱。而且，无论在何立法中采用何种形式解决国有破产企业失业职工的救济、安置问题的，都不能破坏破产法的基本原则。妥善安置破产企业职工是政府应当履行的职责，而不是债权人的义务，绝不应当再出现以破坏市场交易安全秩序、损害债权 人合法利益为代价，为政府安置破产企业职工的现象。
不过，作为技术性手段的调整，在新破产法中可以明确规定国有破产企业的划拨土地使用权处置所得中属于土地使用权出让金的部分，未交或免交费用的探矿权、采矿权等破产企业财产中仍然属于国家支配的财产，不属于破产财产，可以由国家将其处置所得用于支付破产企业失业职工的安置费用。在财产分配上，这种国家的适当介入是必要而正确的。此外，还可以考虑是否将破产企业在一定期间、一定数额内所欠职工工资、劳动保险费用，与有担保物的债权在同一顺序清偿，给劳动者的权益以更充分的保障。但为公平保护债权人的利益，对优先权的范围必须合理界定。凡是法律、法规规定应由失业保险基金、养老、医疗保险基金中支付的部分，如破产案件受理后已经被解除劳动合同的失业职工的生活费，对自谋职业的职工因不再保留国有企业职工身份而发放的一次性安置费，企业离退休职工的离退休费和医疗费，失业职工再就业的转业培训、生产自救、职业介绍等安置费用等，都不属于在破产程序中可由破产财产中支付清偿的范围， 更不享有优先的地位。
三
目前在我国由于观念、条件与制度的局限，存在大量待破产企业应进入而无法进入破产清算程序的问题，但也有许多可能或已经发生破产原因但又有再建希望的企业，缺乏强有力的法律措施帮助其避免破产，苦苦在制度边缘挣扎。上市公司郑州百文股份有限公司（下称郑百文公司）的重组案例，在法律界曾引发激烈的争议，究其原因，就由于我 国的破产立法不完善，尤其是未建立企业重整制度所造成的。
2000 年3月，郑百文公司因严重亏损，不能清偿到期债务，被中国信达资产管理公司向法院提出破产申请。而后，山东三联公司宣布对郑百文公司进行重组。伴随着重组的进展，引发了股东大会通过股东将其所持股份的50%无偿过户给三联集团的决议是否合法、“默示原则”即流通股股东对上述提案未作出反对表示便视为默示同意的规定是否合法的争议。中国证券登记结算有限责任公司上海分公司以无法律依据为由对郑百文公司董事会代办股权过户不予办理。2001年11月8日，郑州市中级人民法院对郑州市市区农村信用合作社联合社等八股东起诉郑百文公司及其董事会股权转让纠纷一案，作出一审判决，确认郑百文公司2001年度第一次临时股东大会做出的《关于股东采用默示同意和明示反对的意思表达方式的决议》和《关于授权董事会办理股东股份变动手续的决议》有效，并责令郑百文公司及其董事会于判决生效后按照上述两项决议之规定，完成公司 股东股份过户手续。公司的重组最终获得成功。
一些人士认为，郑百文公司的多数股东或股东大会是无权处分少数股东的股份权利的，股东大会的决议也不足以构成要求全体股东将50%的股份过户给三联集团的法律依据，“默示原则”更是错误的。还有的人认为，郑州市中级人民法院的上述判决是对当事人民事权利的错误干预。应当说，这种观点适用于企业经营正常的情况下可能是正确的，但在破产重整的法律程序中，运用经济法的理念从社会整体利益的角度分析，恐怕就 不能成立了。
如果我国的破产法设置有重整制度，郑百文公司重组中遇到的一些法律障碍与争议是 本不应存在的。以重整制度最为发达的美国立法为例，根据美国破产法对重整程序的规定，当债务人出现支付困难，或已经发生破产原因时，债务人、债权人和公司股东均可向法院申请开始重整程序。法院接受重整申请后，债务人应在法定期限内提出重整计划。所有的债权人和股东均按照其权利的不同性质分成多个小组。重整计划可以规定对不同组的当事人给予不同的待遇，不仅可以调整债权人的权利，还可以调整股东的权利，如减少或者完全取消其股份，包括将其股份有偿或无偿的转让给债权人等。重整计划按组进行表决，每组人员只要以法定多数同意即可通过重整计划，各组中反对、弃权或未出席的当事人都必须服从表决结果。法院对各组一致通过的重整计划审查后，认为符合法律规定者，必须批准执行。法院批准重整计划遵循的原则之一，就是必须保证各组中反对计划者在重整过程中得到不少于依破产程序可能得到的清偿。在做到这一点的情况 下，反对计划者的反对无效。
如果有些小组在表决中未通过重整计划，法院还可以根据法律规定强制批准重整计划 ，而无需考虑这些小组的反对。这种强制批准重整计划的权力，在只要有一组当事人通过重整计划的情况下，法院就可以行使。但是，法院在行使此项权利时，除了必须保证反对者在重整中得到不少于依照破产程序可能得到的清偿外，必须遵循公平对待和绝对优先的原则。所谓公平对待原则是指，应当保证反对通过重整计划的各组当事人在破产清偿中处于同一顺序的其他当事人得到同一比例的清偿。所谓绝对优先原则是指，应当保证反对通过重整计划的各组当事人在重整中享有与破产程序相同的优先清偿顺序。 （注：参见潘琪：《美国破产法》，法律出版社1999年1月第1版，第222—226页。）
从美国破产重整的立法看，在同一权利类别的股东会议上，法定多数的股东是可以通 过涉及处分少数股东股份权利的决议，包括要求全体股东将50%的股份无偿转让给他人，只要这种处置是公平的，没有损害当事人的实质既存利益，对全体股东就具有相应的效力。由于在股东会上少数股东明示的反对都不具有阻止效力，对未出席者采取默示同意的原则当然也是可以的。此外，法院还可以在部分关系人小组（包括股东组）明确反对的情况下，依法强制批准重整计划。由此可以看出，即便是在号称自由主义国家的美国，其破产重整立法也没有无条件地维护股东或债权人私权的绝对权利，而是出于对社会 利益的考虑，采取国家强制介入调整的态度。
郑百文公司在濒临破产之际所进行的重组，其法律实质就是破产法上的重整程序。郑百文公司重组之时，其净资产早已为负数，若公司宣告破产，股东将分文不获，债权人更是损失严重。重组方案决定股东将50%的股份无偿转让给他人，肯定是一种损失，但与破产后的损失相比显然要小得多。郑百文公司股东大会的决议可以保证反对者在重组中得到不少于依破产程序可能得到的财产权益或清偿，在客观上没有损害反对股东的既存权益，不存在滥用“资本多数决”原则的情况。多数股东权利的行使，固然不应损害少数股东的利益，但对少数股东权利的维护，同样也不应以损害多数股东的权益为代价，尤其是在少数股东权利并没有因多数股东的行为受到实质损害、甚至客观上对其有利 的情况下，否则，同样是违背公平原则、违背社会利益的。
郑百文公司的重整，客观上有利于股东包括那些反对的股东，有利于债权人，也有利于公司，而且可以避免因破产而导致职工失业等社会问题，符合社会整体利益。但之所以遭到部分人反对，就是因为其不了解破产重整制度，仅将郑百文公司的重整视为一种私法上的行为，将个别股东形式上的私权利绝对化，宁可公司破产，大家都分文不得，也不能让违反私权绝对化的行为通过，使公司得到重生。但是他们忘记了，当事人进行商事活动的目的是为了获得经济利益，而不是为了抱着学者们的文章做炸药包，捍卫那未必正确的“原则”，去与不同意见者同归于尽，所以，郑百文公司的重整最终成功了。郑百文公司重整的案例不仅表明我国迫切需要重整制度，而且进一步表明在重整制度 中强调国家适当介入的必要性。
当代破产法改革的一大主题就是企业拯救，新破产法应当建立更富有成效的重整程序。（注：王卫国：《略论新破产法起草的几个目标》，载《政法论坛》2002年第3期，第 15页。）在我国的新破产立法中，取消了原破产法中不适应市场经济规律的、实质属行政性质的整顿制度，设置了预防企业破产最为积极有效的重整制度。新破产立法中的重整制度既强调公平调整债权人与债务人、公司股东等利害关系人的利益关系，又注意为维护社会整体利益而由国家进行适度的介入，尤其重视为企业重整再生制定的各项具体措施的公平、可行。虽然对新破产立法中重整制度的设计还未完成，起草工作组对一些问题的意见也有待统一，但对设置法院强制批准重整计划即职权重整制度，已经得到大多人的认同。但另一方面，在新的破产法中，绝不能再将重整制度变成“国有企业拯救法”，将“计划内破产”变成“计划内重整”。（注：李永军：《重申破产法的私法精神》，载《政法论坛》2002年第3期，第31页。）为此，在新的破产法中，要坚决杜绝在重整制度中国家的错误行政干预。只有排斥国家的错误行政干预，适当运用经济法的理念，在公平考虑当事人利益与社会整体利益平衡的基础上，才能使其适应日益发展的社 会经济需求，成为一部成功的立法。
