外商投资企业资本金结汇监管的难点及建议

  发布时间：2009/9/7 20:53:18 点击数：

导读:近年来，受人民币升值预期的影响，我国外商投资企业资本金结汇额持续走高，这对于推动我国外汇储备的急剧增长，增加基础货币的被动投放形成了较大压力。尽管我国对资本项目改革仍持较保守的态度，对资本金结汇实施的是…

近年来，受人民币升值预期的影响，我国外商投资企业资本金结汇额持续走高，这对于推动我国外汇储备的急剧增长，增加基础货币的被动投放形成了较大压力。尽管我国对资本项目改革仍持较保守的态度，对资本金结汇实施的是相对严格的外汇管理措施，但资本金结汇速度仍然强劲，这也进一步加剧了人民币升值的压力。鉴此，适时转变资本金结汇监管理念，进一步优化监管流程，对于做好新时期资本金结汇监管工作显得尤为重要而且迫切。 

　　外商投资企业资本金结汇业务监管难点

　　（一）外汇指定银行执行制度不严，代位监管职责不到位。

　　一是内控制度的执行流于形式。绝大多数外汇指定银行在执行有关制度和规程时，只是直接照搬上级行的模式，而未能结合本行业务机构的设置、岗位分工和业务量等情况制定切合实际的管理办法及操作规程,以致于在内控制度的执行方面，存在执行不力或流于形式的现象，分级授权、审批等风险控制措施难以落到实处；二是代位监管流于形式。根据《国家外汇管理局关于完善外商直接投资外汇管理工作有关问题的通知》（汇发2003 30号）的规定，被授权银行资本金结汇操作规程中银行所需审核的材料已简化为企业的书面申请（注明企业资本金账户账号、到资情况、结汇币种、金额、用途等）等三种。但在实际操作中，由于银行与其客户的利益趋同性，外汇指定银行本身也是金融企业，一旦遇到外汇管理法规与自身利益相冲突的情况，外汇指定银行往往会选择打政策“擦边球”，放松对结汇后人民币资金流向的跟踪监督，使真实性审核流于形式。

　　（二）资本金结汇政策约束力不足，支付指令管理流于形式。

　　根据规定：在办理外商投资企业资本金结汇时，企业在办理下一笔结汇时，应提供上一笔结汇资金的用途明细清单。但在实际操作过程中，不少企业存在将大额资本金“化整为零”，分次结汇逃避监管的现象。汇发2005 74号文《国家外汇管理局关于完善外债管理有关问题的通知》对于资本金结汇进行了政策调整，允许２０万美元以上结汇的人民币资金停留在企业人民币账户２个工作日。但是这种规定在企业支付刚性太强，存在操作性缺陷。一是企业因为流动资金紧张，资本金到位后急于结汇用于对外支出，支出名目繁多，结汇时难以提供，企业往往用一单金额大的合同作为支付指令，骗取结汇；二是因为企业支付大型工程款，一般都是按照工程进度分次付款，不愿意直接将结汇款项一次划给工程公司；三是对大型企业来说，２０万美元门槛过低，一笔支出企业不得不多次办理资本金结汇手续，从而加大了财务成本。检查中发现，多家企业结汇后资金并没按申请用途支付，而是将资金转移到关联公司或自己在其它银行开立的账户中。

　　（三）外商投资企业资本金结汇政策法规不完善，监管目标难以实现。

　　一是管理法规零散，缺乏连续性。现行的有关资本金结汇管理的法规零星散布于《结汇、售汇及付汇管理规定》和总局下发的几个通知中，且规定不够全面、具体，缺乏系统性，由于各外汇指定银行理解不一，因此执行中难免出现偏差。而法规对于资本金结汇用途的表述也过于笼统，操作性不强，面对纷繁复杂的企业合同、购销协议、发票、用途清单等，银行难以查实单据的真实性和有效性，更无法采取措施识别单据的重复使用问题。外汇指定银行由于对结汇用途合理性的判断缺乏依据，形成了结汇企业只要提供结汇用途证明和对应的支付凭证就准予结汇的普遍现象，从而使资本金结汇审核失去了应有的监督管理作用。

　　二是支付结汇制度不够细化，可操作性不强。《国家外汇管理局关于改进外商投资企业资本项目结汇审核与外债登记管理工作的通知》（汇发（2004 42号）规定：对于一次结汇金额在２０万美元以上的，应要求申请结汇的企业提供有关结汇资金用途的书面支付命令，直接向其指定的收款人进行支付。对于企业支付工资、留存备用金或结汇资金在２０万美元以下（含２０万美元）的小额支付，可以不要求申请企业提供书面支付命令而将结汇资金进入申请企业人民币账户，但该企业在办理下一笔结汇时，应提供上一笔结汇资金的用途明细清单。但该《通知》并未规定“用途明细清单”和“支付命令”的具体格式、内容和范围，造成各外汇指定银行操作起来宽严不一，随意性大。

　　三是对违规办理资本金结汇处罚法律责任不够细化，缺乏处罚依据，影响了政策实施的执行效果。目前资本金结汇管理法规乏力，对明细清单不真实、由谁负责、对企业、银行如何处理等问题都没有明确的责任追究规定以及相应的处罚措施，因此，企业和银行对此都心存侥幸，一定程度上助长了资本金结汇中存在的不规范现象，达不到预期的监管目的。对于外汇指定银行为企业在同一天办理多笔资本金结汇（大额分拆）、结汇业务后没有留存资料与企业结汇后资金实际用途与申报用途不一致、结汇后在人民币账户滞留时间超过２日等情况，法规没有明确的规定和具体的处罚依据，弱化了管理效果。

　　相关政策建议

　　（一）转变监管理念，提高资本金结汇监管的有效性

　　由静态监管转变为动态监管。目前，对于资本金的结汇监管偏重于对企业结汇用途的表面真实性管理，在手段上仍停留在行政审核的层面，属于一种侧重“合规性”的静态监管模式。因此，我们应当引入动态监管的理念，充分利用电子化手段对资本金结汇实行实时全程监管，以提高监管的时效性。

　　由等距离监管转变为分类监管。即从对所有企业实施一视同仁的无差别监管，转变为界定距离、差别监管，对在资本金结汇合规守法的企业实施“远距离”的管理，一般实施非现场监测；对于资本金结汇过程中存在异常的企业，实施“近距离”管理，密切关注，适时开展现场检查；对在资本金结汇过程中存在严重违规行为的企业实行“贴身紧逼”式的“零距离”管理，并进行查处。

　　由单一的外币监管转变为本外币一体化监管。目前，对于资本金的管理，通常局限于资本金结汇环节的监管，而疏于对结汇后人民币资金流向的监管。在当前本外币一体化的趋势下，我们必须两手抓，一手抓“外币监管”，一手抓“本币监管”，将本外币监管的理念贯穿于资本金结汇管理的全过程。

　　（二）、优化流程，实现对企业资本金结汇的全程监管

　　一是完善外商投资企业外汇登记管理。加强对外商投资企业投入外汇资金的审核。建议在开立资本金账户审核时，增加提供投资资金来源证明（境外的余额对账单或存款凭证）。还有对于企业汇入的投资资本金，如果存在投资人与出资人不一致且无法说明原因的，将不允许资金入账并按原路退回。

　　二是强化资本金结汇监管手段。建立资本金结汇人民币资金专用账户。要求企业在结汇银行（非人民币账户开户行）开立资本项目结汇人民币专用账户，避免结汇资金与其他资金混合使用。建议进一步完善系统如下功能，以实现实时监测：一是实现对单一交易主体外汇收支信息的全口径采集；二是实现对单一交易主体的数据集中；三是实现对资金流向的监测。

　　三是构建有效的非现场监管体系。将企业资本金结汇资金使用情况纳入外商投资企业年检内容范围。完善现有“外汇收支情况表”，并增设“企业资本金结汇资金流向情况表”，要求中介机构对企业填写的资金流向情况进行审核。一旦发现企业资本金结汇流向与填写情况不符，视为年检不合格，并按规定进行查处。对于资本金结汇业务存在异常的企业，对企业负责人进行约见谈话，要求其说明原因；对无正当理由的，将其列入关注企业，并对其资本金结汇业务进行适当限制。现行外汇管理法规仅对银行未按规定办理资本金结汇的违规行为制定了罚则，但对企业此类违规行为尚未制定对应罚则。建议对企业未能如实申报资本金结汇用途或未按申报用途使用结汇资金的，制定有关处罚法规。对企业未按规定办理资本金结汇业务的，外汇局除按有关规定对其处罚外，还可暂停其外汇业务３个月并向银行通告，收回企业《外汇登记证》并记录暂停情况；３个月期满，经检查已及时纠正、整改的，外汇局可恢复其外汇业务资格；对违规情况特别严重或暂停期内未能整改的，可取消企业的外汇业务资格，收回该企业的《外汇登记证》。

　　切实提高利用外资质量的几点建议

　　一是优化外商投资产业结构。商务部门应及时修改和完善《外资产业指导目录》，重点引入高新技术产业、先进制造业等产业。同时外汇局应将《外资产业指导目录》作为外商投资登记审核依据，对鼓励发展的产业在审批和登记管理方面给予便利，限制高污染、高能耗和国内产能过剩的外资项目进入。

　　二是加强对外商投资企业可行性研究报告的审批管理。目前商务部以招商引资额作为对各级政府的考核依据，加之招商引资短期内能带动地方经济的快速增长，极大剌激了地方政府的招商引资热情。在此背景下，地方外经贸部门在核定企业投资规模时，往往核定过高的资本金额度，超过企业正常所需资金范围。因此，建议商务部门应强化对外商投资企业可行性研究报告的审批管理，以提高引进外资的质量，促进地方经济良性发展。