由股权纠纷看行政审查的审慎义务

  发布时间：2009/12/13 17:00:50 点击数：

导读:《行政许可法》第三十四条规定,行政机关对申请人的材料进行审查,申请人提交的材料齐全,符合法定形式的,做出行政许可决定.此条规定赋予的登记机关对申请材料进行形式审查的义务,但对需要核实事项的要进行核实,又趋向于…

《行政许可法》第三十四条规定,行政机关对申请人的材料进行审查,申请人提交的材料齐全,符合法定形式的,做出行政许可决定.此条规定赋予的登记机关对申请材料进行形式审查的义务,但对需要核实事项的要进行核实,又趋向于实质审查,登记机关对申请材料的审查介于形式审查和实质审查之间,这就要求登记机关在行政审查中负有"审慎审查"的义务.所谓"审慎审查",就是对申请材料进行认真,慎重的审查,在法定审查期限内,通过一般方法和手段(如考查申请材料的语言文字和前后逻辑联系,核对申请人的笔迹,印章,就有关疑点询问申请人或其他有关人员等),而非通过特别方法和手段(如鉴定,勘验等),发现相应申请材料实质内容可能存在的真实性问题. 行政机关对行政相对人申请登记,批准,许可等所提交申请材料的审查有"形式审查"和"实质审查"之分.所谓"实质审查",是指行政机关对申请人所提交材料的审查,不仅要对之是否符合法定形式,法定要求进行审查,而且要对材料实质内容的真实性进行审查."形式审查",是指行政机关只对申请人所提交材料是否符合法定形式,法定要求进行审查,而由申请人本人对材料实质内容的真实性负责.但这一规则并非是绝对的:行政机关进行"形式审查"虽然不对材料实质内容的真实性负责,但是仍然具有"审慎审查"的义务.
结合日常登记工作,特别是在股权转让过程中,"审慎审查"原则尤为重要,在以往登记中股权转让非股东本人签字,别人代签,或者原股东不知情的情况下股权被转让的案例时有发生,股东之间发生诉讼纠纷,经常牵扯到登记机关,也有登记机关被诉,承担相应赔偿责任的.A公司由甲,乙两个股东出资组建,2006年乙股东编造了股东会决议及股权转让协议书,在甲不知情的情况下丧失了股东地位,甲股东随即以登记机关没有认真核对股东签字,没有尽到"审慎审查"的义务,将登记机关推上被告席,虽然最终甲股东撤诉,但不能不引起登记机关的重视.那么登记机关怎样做就算尽到了审慎审查的义务呢?该如何看待"审慎审查"原则呢?
第一,对登记机关的"审慎审查"原则,应当做与其职责和能力相适应的恰当理解,既不能苛求其对一切把关,也不能做任意的狭义解释.应该从其主观上有无过错,客观上是否做到了法律及工作规章所要求的标准及步骤上判断.如果该履行的手续没有履行,该遵照的行政文件没有遵照,同时根据行政管理人员的知识范围和工作经验应尽的注意义务没有尽到,那么其作出的具体行政行为是存在错误的,应当承担相应责任.
第二,登记机关对报批文件进行审查时应当以形式审查作为衡量标准,而不应苛求其遵守实质审查标准.登记机关进行形式审查不是不审查,更不是随便审查;相反,必须遵循"审慎审查"原则.换言之,登记机关在对报批文件进行形式审查时,应当以合理谨慎的在相同或者近似情况下应当尽到的审慎和注意程度作为衡量标准.例如,依法要求报批企业提交的法律文件是否提交了,文件签名与预留签名是否一致,发现报批文件中的表面瑕疵的是否向报批企业核实.这是一个客观标准.跨过这一门槛的,审批机关可以免责;跨不过的,审批机关就要栽跟头,对受损方承担行政责任.
第三,登记机关负责依照现行的企业审批程序,对公司设立或变更的表格填写,章程(包括章程的修改),股东会决议等按照国家有关法律,法规的规定进行审查.参照国家工商行政管理总局关于企业设立,变更提交材料规范的相关规定,登记机关对公司设立,变更的审查要点,包括章程的法律有效性,包括法定代表人或股东的签字在肉眼识别的情况下与设立登记的签字是否相近,签字人是否是法定代表人或得到法定代表人的授权等. 第四,登记机关通过行政许可对企业设立,变更进行把关,除对产业政策方面具体审查和确定主体资格提交的材料合格与否外,不应再进行实质审查(需核实的除外),应以不干涉股东各方当事人的民事权利和义务,不直接导致损害任何一方民事权利为原则和标准.
遵循"审慎审查"原则,如何尽量规避股东纠纷给登记机关带来的风险呢?如何解决股东之间的纠纷呢?笔者认为应从以下三个方面入手.
第一,在受理登记时必须严格审查,遵循"审慎审查"的原则,重点审查企业章程中关于股东会议事事项的表决权情况以及股东或法定代表人签字情况.依据以往案例涉及到股权变更的,由于股东的利益分配不均或其他矛盾,造成其中一方擅自把另一方的股权转让,而另一方并不知情,主要表现涉及到股东签字股东会决议,股权转让协议书由别人代签,这就要求受理人员认真与原始档案核对,在肉眼能够识别的范围内核对股东的签字情况,如果签字相差很大,可以依据《公司登记管理条例》第五十四条第(四)款第二项的规定,启动核实程序,核实提交材料的真实性,核实以后做出是否登记的决定,如果提交的材料存在虚假,可以依据《公司法》的有关规定做出行政处罚.
第二,建立纠错机制,首先应当建立健全企业登记机关内部监督检查制度.监督检查分两个层次:第一层次是企业登记机构的负责人对其所属工作人员受理,登记的工作的监督检查,这是经常性的检查,频率较高;第二层次是法制机构或者上级相应业务部门不定期检查,一般频率每月1到2次.另外可根据控告申诉或者反应的意见进行针对性检查.监督检查的方式,可以抽查已经受理的登记材料;也可以进行巡查.监督检查的目的除了纠错以外,还在于促进登记执法人员责任心和注册登记质量意识的提高,增强依法行政的自觉性,避免因违反《行政许可法》规定而被处分.因此,纠错机制也是组织上关心,爱护干部的措施.
第三,现行的《公司法》,《公司登记管理条例》没有赋予登记机关要求股东到登记机关现场签字的权利,登记机关能否为防患于未然,引导投资者和公司管理层珍惜现代企业制度中的意思自治原则,通过公司章程和股东协议中的详细条款,将有可能出现的对方当事人的每一个道德风险和法律风险化解在萌芽状态.章程中合理,科学地规定股权转让应当履行的手续,明确约定相关文件办理和核对确认程序及方式.即使被伪造签名,编造了虚假材料,在自己一方不知情时也容易被登记机关或者利益相关的第三人识破和判定为无效,例如,针对合作股东伪造文件的道德风险,可以在公司章程中约定全体股东一致签字原则,或者约定全体股东一致前往登记机关办理审批程序等等.
当然,有时报批企业的造假能力有可能大大超过行政机关的行政审查智慧.即使登记机关遵循了"审慎审查"的原则,由于股权转让造成的股东纠纷仍是不可避免的.即使行政机关的批准和登记行为不存在过错,也要本着尊重法治,尊重事实的原则主动纠错.笔者认为纠错的方法主要有三种.
一是通过行政处罚手段来实现,如果证据确凿,存在弄虚作假情形,依据《公司登记管理条例》第六十九条规定,撤销登记.
二是通过司法途径,受害股东可以通过诉讼程序请求法院判决其合法权益受到侵害,股权转让协议无效,受害股东凭司法判决,到登记机关申请撤销登记.
三是依据《行政许可法》第六十九条第二款,根据利害关系人的请求或者依据职权,由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关撤销行政许可,笔者认为,依据《行政许可法》做出撤销决定,行政机关应当做出书面决定,告知当事人撤销的理由,依据.
如果登记机关的登记行为存在过错或瑕疵,违反审慎审查义务的,应当对受害股东承担行政赔偿责任.即使审批机关可以免责,但民事关系中的侵权人作为弄虚作假的始作俑者也不应免责,必须对受害方承担实际损害赔偿责任.